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自唐、虞至周皆封建时代，帝王与诸侯分地而治。帝王直辖之地不过方千里，其势殆等于今日一省之督军、省长。然以其为天下共主，故其政教必足以为各国之模范，而后可以统治诸侯。吾辈治古代历史者，当知其时帝王政教，具有二义：（一）施之于其直辖之地，兼以为各国之模范者；（二）统治各国之法。以此二义，故凡事皆取自近及远之术。
《书·尧典》：“克明俊德，以亲九族。九族既睦，平章百姓，百姓昭明，协和万邦。……柔远能迩。惇德允元，而难任人，蛮夷率服。”《皋陶谟》：“慎厥身，修思永。惇叙九族，庶明励翼，迩可远在兹。”
其所设施，大都指畿甸而言，不能胥诸侯万国，一一如其措注。后世儒者，盛称其时之政教，则误认为道一风同。今人就各方面研究，见其多有出入，又痛诋古书为不可信，要皆未喻此义也。
唐、虞之时，以天然地理画分九州：冀州，济、河惟兖州，海、岱惟青州，海、岱及淮惟徐州，淮、海惟扬州，荆及衡阳惟荆州，荆、河惟豫州，华阳、黑水惟梁州，黑水、西河惟雍州。中间尝分为十二州。说者谓舜以冀州之北广大，分置并州；以青州越海，分置营州；又分燕以北为幽州。至禹即位，复为九州。然其文无征，不能定其界域。惟知其时确尝分为十二区域耳。
《尧典》：“肇十有二州，封十有二山。”“咨十有二牧。”
又即九州分为五服。
《皋陶谟》：“弼成五服，至于五千。”
《史记·夏本纪》谓：令天子之国以外五百里甸服，甸服外五百里侯服，侯服外五百里绥服，绥服外五百里要服，要服外五百里荒服。
以地形证之，四方相距，未必能平均如其里数。惟可知其治地约分此五种界限，甸服直接于天子，侯、绥服为诸侯治地，要、荒服皆蛮夷，其文化相悬甚远耳。
当时诸侯号为万邦，亦非确数。其阶级盖分五等。
《尧典》：“辑五瑞。”马融曰：“五瑞：公、侯、伯、子、男所执以为瑞信也。”
其长曰牧，曰岳，曰伯。
《尧典》：“觐四岳群牧。”“咨十有二牧。”
《左传》宣公三年：“贡金九牧。”
《尚书大传·虞夏传》：“惟元祀，巡守四岳八伯。”“八伯咸进稽首。”
其国中制度不可考。以书观之，岳、牧之在中央政府颇有大权。如尧、舜举人命官，皆咨询岳、牧。而中央政府亦可黜陟之。
《尚书大传·唐传》：“《书》曰：三岁考绩，三考黜陟幽明。其训曰：三岁而小考者，正职而行事也。九岁而大考者，黜无职而赏有功也。其赏有功也，诸侯赐弓矢者，得专征；赐钺者，得专杀；赐圭瓒者，得为鬯以祭。不得专征者，以兵属于得专征之国；不得专杀者，以狱属于得专杀之国；不得专赐圭瓒者，资鬯于天子之国，然后祭。”《虞夏传》：“古者，诸侯之于天子也，三年一贡士。天子命与诸侯辅助为政，所以通贤共治，示不独专，重民之至。大国举三人，次国举二人，小国举一人。一适谓之攸好德，再适谓之贤贤，三适谓之有功。有功者，天子赐以车服弓矢，再赐以秬鬯，三赐以虎贲百人，号曰‘命诸侯’。命诸侯得专征者，邻国有臣弑其君、孽伐其宗者，虽勿请于天子而征之，可也。征而归其地于天子。有不贡士，谓之不率正者，天子绌之。一不适谓之过，再不适谓之敖，三不适谓之诬。诬者天子绌之，一绌，少绌以爵；再绌，少绌以地；三绌，而爵地毕。”（按《大传》之言，未必即为唐、虞之定制，然足证当时诸侯可以黜陟。）
中央政府与各州诸侯之关系，以巡狩述职为最重之事。
《尧典》：“五载一巡狩，群后四朝。”《尚书大传·唐传》：“五年，亲自巡狩。巡，犹循也；狩，犹守也。循行守视之辞，亦不可国至人见为烦扰。故至四岳，知四方之政而已。”《虞传》：“九共以诸侯来朝，各述其土地所生美恶，人民好恶，为之贡赋政教。”
观《尚书》之文，当时帝者巡狩之要义有三：（一）致祭。如岁二月至于岱宗，柴，望秩于山川是；（二）壹法。如协时月，正日，同律度量衡是；（三）修礼。如修五礼、五玉，三帛，二生一死贽，如五器，卒乃复是。三者之中，以第二义为最切于民生日用，并可以推见当时诸侯之国，往往各用其相传之正朔，各用其律度量衡，不必与中央政府之定制相同。故虞帝定制，越五年一往考察，务使之齐同均一。此即统一中国之大纲也。《尚书大传》述古巡狩之事项较《虞书》为详，疑其以后世之法傅之，未必即为唐、虞之制。然其意亦可参考也。
《尚书大传·唐传》：“见诸侯，问百年，命大师陈诗以观民风俗，命市纳贾以观民好恶。山川神祇有不举者为不敬，不敬者削以地。宗庙有不顺者为不孝，不孝者黜以爵。变礼易乐为不从，不从者君流。改衣服制度为畔，畔者君讨。有功者赏之。《尚书》曰：‘明试以功，车服以庸。’”
古无印绶符节之制，其执以为信者，曰瑞，曰圭。有颁敛留复之法，犹后世之摘印、接印也。
《尧典》：“辑五瑞。”“班瑞于群后。”马融曰：“尧将禅舜，使群牧敛之，使舜亲往班之。”
《尚书大传·唐传》：“古者，圭必有冒。言下之必有冒，不敢专达也。天子执冒以朝诸侯，见则复之。故冒圭者，天子所与诸侯为瑞也。瑞也者，属也。无过行者，得复其圭，以归其国。有过行者，留其圭。能改过者，复其圭。三年，圭不复，少黜以爵；六年，圭不复，少黜以地；九年，圭不复，而地毕。所谓诸侯之朝于天子也，义则见属，不义则不见属。”
禹会涂山，诸侯执玉，即沿唐、虞之制。
《左传》哀公七年：“禹会诸侯于涂山，执玉帛者万国。”[1]
非徒以之行礼，且以之行赏罚焉。中央有黜陟之权，而后藩镇有戒慎之意。若徒事宽大，任诸侯之跋扈，而莫可如何，岂所以为政哉！
唐、虞之时，中央政府之财政与各国之财政，亦截然划分。冀州甸服，有赋无贡，而人民之粟米直接输纳于帝廷之官府。此外八州四服，则民赋各输于其国，而国君各市其地之物以为贡。
《禹贡》：“五百里甸服，百里赋纳总，二百里纳铚，三百里纳秸服，四百里粟，五百里米。”孙星衍曰：“《诗·甫田》疏引郑志云：凡所贡篚之物，皆以税物市之，随时物价，以当邦赋。《周礼》：太宰以九贡致邦国之用。疏云：诸侯国内，得民税，大国贡半，次国三之一，小国四之一。所贡者，市取当国所出美物，则《禹贡》所云‘厥篚厥贡’之类是也。据此，知余州虽有厥贡之文，不入谷，准其赋之额，买土物以贡。冀州不言厥贡，以帝都所需，令有司市买，不烦诸侯贡篚，故入谷不贡也。”
其时矿产发达，货币之用渐兴。
《禹贡》：“扬州贡金三品。”“荆州贡金三品。”“梁州贡璆、铁、银、镂。”
《山海经》：“禹曰天下名山，经五千三百五十，六万四千五十六里……出铜之山，四百六十七，出铁之山，三千六百九十。”
《史记·平准书》：“虞夏之币，金为三品。”
以禹以九牧贡金铸鼎之事推之，疑当时各国所用货币，其鼓铸及发行之权，皆属于中央，故曰“六府孔修，厎慎财赋”也。
吾观于唐、虞帝者之抚侯国，可谓疏节阔目矣。然黜陟大权，操之自上，不使有外重内轻之虞。分画财赋，各有权限，俨然有国家地方之别。是古代固以法治，非徒以人治也。法立令行，内外井井，而中央政府之政务，自亦简易而无须多人。伪古文《周官》篇称“唐、虞稽古，建官惟百”，虽未必可信，然《尧典》《皋陶谟》称其时之官吏，不过曰百工、百揆、百僚，是官吏之大数不过百也。更稽其职掌，则有：
历官，羲和及四子司历象。司空，禹作司空，宅百揆。稷官，弃居稷官，播百谷。司徒，契为司徒，敷五谷。理官，皋陶作士，司五刑。（《说苑·修文篇》：“皋陶为大理。”）工官，垂为共工。虞，益作虞，司上下草木鸟兽。礼官，伯夷作秩宗，典三礼。教官，夔典乐，教胄子。纳言，龙作纳言，出纳帝命。
荦荦数大端，中央政府之政务已赅括无余。其异于后世者，独无外交官及海陆军耳。
唐、虞帝国之官，司教育者有二职，盖一司普通教育，一司专门教育也。普通教育专重伦理。
《左传》文公十八年：“举八元、使布五教于四方，父义、母慈、兄友、弟恭、子孝，内平外成。”
《孟子·滕文公》：“人之有道也，饱食、暖衣、逸居而无教，则近于禽兽。圣人有忧之，使契为司徒，教以人伦，父子有亲，君臣有义，夫妇有别，长幼有序，朋友有信。”
其施教之法不可考。专门教育则有学校，其学校曰庠，亦曰米廪。
《礼记·王制》：“有虞氏养国老于上庠，养庶老于下庠。”“虞庠在国之四郊。”《明堂位》：“米廪，有虞氏之庠也。”
以《王制》之言推之，有虞氏国都内外，当有学校六所[2]。夔之所司，未知属何学校，或夔专司上庠，而下庠及四郊之庠，则属于司徒欤？
有虞之学校有二事：一曰养老，
《礼记·王制》：“有虞氏皇而祭，深衣而养老。”“凡养老，有虞氏以燕礼。”
据说《礼》者之言，则学校所养之老，凡四种：
皇侃曰：“人君养老有四种，一是养三老五更；二是子孙为国难而死，王养死者父祖；三是养致仕之老；四是引户校年，养庶人之老。”
有虞所谓国老，殆即前三者，而庶老则第四种也。以燕礼养老，未知专指国老，抑兼养庶老，其礼亦不可考。说者以《周礼》释之，大致当亦不远。
《王制》疏：“有虞氏以燕礼者，虞氏云：燕礼，脱屦升堂。崔氏云：燕者，肴烝于俎，行一献之礼，坐而饮酒，以至于醉。以虞氏帝道弘大，故养老以燕礼。”
吾意虞学名庠，庠者，养也。其养之之法，必不止于帝者来庠之时，一举燕礼而已。凡在庠之老者，必有常年之膳食，如近世各国之有养老金者然。而老者在庠无所事事，则又等于素餐，故必各就所长及其多年之经验，聚少年学子而教之。于是耆老之所居，转成最高之学府。而帝者以其为宿学之所萃，亦时时临莅，以聆其名言至论，取以为修身治国之准绳。少年学子见一国之元首，亦隆礼在庠之师儒，则服教说学之心因之益挚。此古代以学校养老之用意也。
一曰教乐，其所教为诗歌声律。
《尧典》：“诗言志，歌永言，声依永，律和声。”
即近世所谓声音学、言语学、文学、音乐诸科也。此诸科者，似不切于实用。然观当时之风气，则诗乐实与宗教、政治有大关系。
《尧典》曰：“八音克谐，无相夺伦，神人以和。”《皋陶谟》曰：“戛击鸣球，抟拊琴瑟以咏。祖考来格，虞宾在位，群后德让，下管鼗鼓，合止柷敔，笙镛以间，鸟兽跄跄，箫韶九成，凤皇来仪。”（是宗教之关系也）“帝庸作歌曰：敕天之命，惟时惟几。乃歌曰：股肱喜哉！元首起哉！百工熙哉！皋陶拜手稽首飏言曰：念哉！率作兴事，慎乃宪，钦哉！屡省乃成，钦哉！乃赓载歌曰：元首明哉！股肱良哉！庶事康哉！又歌曰：元首丛脞哉！股肱惰哉！万事堕哉！”（是政治之关系也）
《尚书大传·虞夏传》：“乐正定乐名，元祀代泰山，贡两伯之乐焉。阳伯之乐，舞《株离》，其歌声比余谣，名曰《晳阳》。仪伯之乐，舞鼚哉，其歌声比大谣，名曰《南阳》。中祀大交霍山，贡两伯之乐焉。夏伯之乐，舞谩彧，其歌声比中谣，名曰《初虑》。羲伯之乐，舞将阳，其歌声比大谣，名曰《朱于》。秋祀柳谷华山，贡两伯之乐焉。秋伯之乐，舞蔡俶，其歌声比小谣，名曰《苓落》。和伯之乐，舞玄鹤，其歌声比中谣，名曰《归来》。幽都弘山祀，贡两伯之乐焉。冬伯之乐，舞齐落，歌曰《缦缦》，垂为冬伯，舞丹凤，一曰《齐落》，歌曰《齐落》，一曰《缦缦》。”
是天子巡狩之时，八伯皆须贡乐，亦与政治、宗教有关系也。诵诗可以知政，作乐可以降神，则文化教育，亦即其时之实用教育也。观舜以音乐察治忽。
《皋陶谟》：“予欲闻六律五声八音，在治忽。”
盖古人以声音之道与政通，故恒注重于声乐。而学生以此为教科，则一以淑学者之性情，一以裕学者之知识，储材化俗之意兼而有之焉。
唐、虞之官吏，殆多由大臣举用。
《左传》文公十八年：“舜臣尧，举八恺，使主后土……举八元，使布五教于四方。”
其用人虽多出于贵族，然必以其言论及事功参稽而用之。
《尧典》：“询事考言。”“敷奏以言，明试以功。”《皋陶谟》：“工以纳言，时而飏之。格则承之庸之。”
且惩戒之法甚严，失职不免鞭挞，甚且著之刑书。
《尧典》：“鞭作官刑。”《皋陶谟》：“挞以记之，书用识哉。”
其考绩必以三年者，取其官久而事习，然后可以定其优劣也。
《尧典》：“三载考绩。”（后世官吏有任期，实本此制）
官法虽严，而君臣之分际，初不若后世之悬隔。相与对语，率以“尔”、“汝”之称。如：
《皋陶谟》：“帝曰：来！禹，汝亦昌言。”“皋陶曰：俞！师汝昌言。”“禹曰：安汝止。”[3]
且设四邻，以为人主之监督。
《尚书大传·虞夏传》：“古者，天子必有四邻，前曰疑，后曰丞，左曰辅，右曰弼。天子中立而听朝，则四圣维之。是以虑无失计，举无过事。故《书》曰‘钦四邻’，此之谓也。”“天子有问，无以对，责之疑；可志而不志，责之丞；可正而不正，责之辅；可扬而不扬，责之弼。其爵视卿，其禄视次国之君。”
故君主无由专制，而政事无不公开也。
唐、虞地方之制不可考，以《大传》及《史记》相参，则其时有邑、里、都、师等区画。
《尚书大传·召诰》：“古者处师，八家而为邻，三邻而为朋，三朋而为里，五里而为邑，十邑而为都，十都而为师，州十有二师焉。家不盈三口者不朋，由命士以上不朋。”
《史记·五帝本纪》：“一年而所居成聚，二年成邑，三年成都。”
其民殆多聚族而居。
《书序》：“帝厘下土，方设居方，别生分类，作汩作、九共九篇。”[4]
无姓者则赐之以姓。
《禹贡》：“锡土姓。”[5]
人民之职业甚多，
《淮南子·齐俗训》：“尧之治天下，导万民也，水处者渔，山处者木，谷处者牧，陆处者农。地宜其事，事宜其械，械宜其用，用宜其人。泽皋织网，陵阪耕田，得以所有易所无，以所工易所拙。”
《史记·五帝本纪》：“舜耕历山，渔雷泽，陶河滨，作什器于寿丘，就时于负夏。”（《禹贡》详载各州贡品，知其时畜牧、田渔、漆桑、纺织、商矿诸业皆备）
《考工记》：“有虞氏上陶。”
大要以农业为本，有甽田之制。
《汉书·食货志》：“后稷始甽田，以二耜为耦，广尺深尺曰甽，长终畮。一畮三甽，一夫三百甽，而播种于甽中。”
其民大率春夏皆处于野，秋冬则邑居。
《尧典》：“春厥民析[6]，夏厥民因[7]，秋厥民夷，冬厥民燠。”
按《汉书·食货志》述古制：“春令民毕出在野，冬则毕入于邑。其《诗》曰：‘四之日举趾，同我妇子，馌彼南亩，田畯至喜。’又曰：‘十月蟋蟀，入我床下，嗟我妇子，聿为改岁，入此室处。’所以顺阴阳，备寇贼，习礼文也。”可与《尧典》相证[8]。
后世传其时垦田甚多，而人口甚少，虽多出于臆测，然以地域及史事观之，计亦约略相等。
《后汉书·郡国志》注引皇甫谧《帝王世纪》：“禹平洪水时，民口千三百五十五万三千九百二十三人。九州之地，凡二千四百三十万八千二十四顷。定垦者九百三十万六千二十四顷，不垦者千五百万二千顷。”
按皇甫谧不知据何书而能言唐、虞时田土人口之数凿凿如此，似不可信。然九州之地，垦辟不足一千万顷，似亦非过言。以《尚书大传》一州四十三万二千家计之，九州三百八十八万八千家，平均一家五口，亦不过一千九百四十四万人。况九州之都邑，未必一一皆如其数。则其时之人口，自不过一千数百万。观舜所居二年成邑，三年成都，则舜未居其地之前，皆空旷之地，无都邑也。土旷人稀，而生计进步，此尤其时号称郅治之大原。吾辈读史，不可徒研究其政教，而不就当时土地人民之数，一究其因果也。
唐、虞政教之梗概，及其社会之状况，具如上述。其尤重要者，则敬天爱民之义为后世立国根本。虽有专制之君、暴虐之主、刚愎自用之大臣，间亦违反此信条，而自恣其意，然大多数之人诵习典谟，认为立国惟一要义，反复引申，以制暴君污吏之毒焰。于是柄政者，贤固益以自勉，不肖亦有所惩。即异族入主中国，亦不能不本斯义，以临吾民。故制度可变，方法可变，而此立国之根本不可变。如：
《尧典》：“钦若昊天。”“敬授民时。”“钦哉，惟时亮天功。”《皋陶谟》：“在知人，在安民。”“安民则惠，黎民怀之。”“天工人其代之。”“天叙有典，敕我五典五惇哉。”“天秩有礼，自我五礼有庸哉。”“天命有德，五服五章哉！天讨有罪，五刑五用哉！”“天聪明，自我民聪明。天明畏，自我民明威。”“惟动丕应徯志，以昭受上帝，天其申命用休。”
等等诸语，以天与民合为一事，欲知天意，但顺民心。凡人君之立政施教，不过就天道自然之秩序，阐发而推行之，直无所用其一人之主张。此尤治史者所当深考者也。
* * *
[1] 杜《注》：诸侯执玉，附庸执帛。
[2] 上下庠各一，四郊之庠四。
[3] 《史记》作安尔汝。
[4] 刘师培曰：别生，犹言别姓，所以辨别其氏姓耳。
[5] 刘师培曰：古人从母得姓，自禹锡土姓，其所谓姓，始不从母而从父。
[6] 孙星衍《尚书今古文注疏》曰：“高诱注《吕览·仲春纪》引《书》此文，说之云：散布于野。《史记·司马相如传·索隐》引如淳云：析，分也。言使民分散耕种。”
[7] 孙曰：《尔雅·释诂》：儴，因也。《说文》云：汉令解衣耕谓之襄，盖谓民相就而助成耕耨事。
[8] 《豳风》述后稷、公刘，当是虞、夏时风俗。